EL SISTEMA DE MÉRITO Y EL PADRINAZGO EN LA FUNCIÓN PÚBLICA DEL PARAGUAY
- Fátima Rodríguez
Resulta casi imposible hablar de la función pública de un estado obviando su historia. Paraguay, el primer país en declararse independiente de la colonia española en 1811 se constituyó en uno de los modelos de “estado” hasta la Guerra de la Triple Alianza(1865-1870), conflicto que socavó el proceso de su independencia para convertirlo en un país, hasta hoy, en disyuntiva insuperable entre la corrupción y la institucionalización.
Una segunda guerra- Guerra del Chaco contra Bolivia-; una dictadura de más de 35 años sostenido por el Partido Colorado, que se mantuvo en el poder por 62 años hasta el 2008; una estructura del “estado” basada en la corrupción y en el sistema de padrinazgo en la función pública; son hoy algunos de los elementos que deben tenerse en cuenta para abordar un análisis de la función pública en el Paraguay.
Este trabajo intenta exponer algunos aspectos sobre el actual proceso político en Paraguay y su contribución al llamado “sistema de meritocracia” en la función pública. Si bien la mayoría de las leyes “exceptúa” a los militares, este análisis afecta a otros funcionarios del ámbito de la defensa.
***********************************
La función pública –es referida por Prats como “un conjunto de valores, principios y normas-formales e informales- que pautan el acceso, la promoción, la retribución, la responsabilidad, el comportamiento general, las relaciones con la dirección política y con los ciudadanos y, en general, todos los aspectos de la vida funcionarial considerados socialmente relevante”.
Paraguay instrumentó su conjunto de valores y normas formalmente recién en el año 2000, con la promulgación de una ley marco, la Ley 1626 “De la Función Pública”, que tiene como objeto “regular la situación jurídica de los funcionarios y de los empleados públicos, el personal de confianza, el contratado y el auxiliar que prestan servicio en la Administración Central, en los entes descentralizados, los gobiernos departamentales y las municipales, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la banca pública y los demás organismos y entidades del estado.
La 1626 prevé el acceso, la promoción por concurso y oposición de mérito; sin embargo, dejó muchas excepciones para los cargos importantes y, por un lado, se constituyó en una herramienta para salvaguardar el empleo de quienes habían accedido a la función pública a través del sistema de padrinazgo, que según Prats, bajo la denominación de patronazgo, “no es en principio tan malo como lo quieren mostrar sus detractores”. Por otro lado, la referida ley no afecta a los espacios importantes, como a los empleados de Yacyretä e Itaipú- o las empresas estatales, que si bien tienen autonomía deberían entrar en la ley marco de la función pública. Expresamente, y por lógica, en el Artículo 2 inciso d, se hace expresa exceptuación a los militares en actividad.
Esta ley tuvo modificaciones, pero no en lo fundamental, sino en lo referido a los requisitos para el acceso en la función pública. La primera enmienda tuvo en época del anterior gobierno. La modificación, sancionada, por el Congreso y Promulgada por ejecutivo tiene 1(una) página y es la Ley 3031 que refiere al inciso b del artículo 14 de la Ley 1626/2000. Antes había un límite de edad para el acceso y esta nueva versión sólo refiere que “pueden ser funcionarios las personas que hayan alcanzado la mayoría de edad”.
Finalmente, la segunda modificación se dio en el 2008, apenas asumió el gobierno de Fernando Lugo, en esta vuelta tampoco se planteó una reforma, sino más bien un complemento, pues agregó un aspecto social: incluir un cupo para las personas con capacidad diferente en la función pública.
Ley 2523/04, “que previene, tipifica y sanciona el enriquecimiento ilícito en la función pública y el tráfico de influencia”, dio cierto marco para complementación de la Ley de la Función Pública. Sin embargo, esta ley no tiene capacidad de “prevenir” el enriquecimiento ilícito por otra cosa sino por su existencia misma, ya que todos sus artículos versan sobre las sanciones posibles en casos de enriquecimiento ilícito y tráfico de influencia. La 2523/04, en su Artículo 2º sobre el ámbito de aplicación afirma “esta ley será aplicable a toda persona que cumpla una función pública, o tenga facultades de uso, custodia, administración o explotación de fondos, servicios o bienes públicos, cualquiera sea la denominación del cargo, o su forma de elección, nombramiento o contratación, que incurra en los hechos punibles tipificados en la presente Ley”. Por lo tanto, es una de las pocas leyes en las que no están exceptuados los militares ni funcionarios del ámbito de la Defensa.
Quizá el que si pudiera cumplir la tarea de “prevenir” algo de estos dos ilícitos es la Ley 2777/05 que “prohíbe el nepotismo en la función pública”. Si bien siguen siendo prohibitivas al menos podría cumplir pues habla de que las autoridades “no podrán nombrar en cargos públicos de designación directa, no electiva, a parientes comprendidos dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad, salvo que tales nombramientos se efectúen el en marco de un concurso público de oposición”.
La ley 1626 concedía en principio su instrumentación al Poder Ejecutivo, que debía elaborar los procedimientos a través de la Secretaría de la Función Pública, dependiente de la Presidencia de la República. Desde la asunción de Fernando Lugo al poder, al menos se aprobaron, la Ley 3585/2008, los Decretos Nº 223/08, 1948/09, 1968/09. 2305/09. Todas instrumentaciones que afectan de manera directa a la función pública del Paraguay.
Ahora bien, una vez descrito el panorama general, del marco jurídico, surge la pregunta: ¿Tiene el Paraguay un sistema de meritocracia en la función pública?
Prats- quien incluso coordinó un estudio sobre Paraguay que terminó en la publicación del “Libro Blanco sobre la Reforma Institucional del Paraguay”- trata de establecer una categoría para el “función pública” y otra para el “empleo público”. Así, entiende él que el sistema de meritocracia pone el juego “la objetividad de la administración y la imparcialidad del funcionario como exigencias de la creación de condiciones de eficiencia en una economía de mercado”, por un lado. Por otro lado, refiere al mero empleo público como catalizador “principalmente de la prestación eficaz y eficiente de los servicios públicos divisibles”.
No existe vinculación alguna. Sin embargo, para disipar las dudas es importante aclarar que la Ley 1626 de Paraguay, en su artículo 3 define que “en esta ley, el funcionario público y el empleado público son términos equivalentes” pero la ley tiene la fundamentación del sistema de mérito en el sentido de que contempla el acceso a los cargos y empleos públicos a todos los ciudadanos. Es decir, partiendo de las mismas expresiones de Prats, “no se pueden hacer cambios ni reformas con simples decretos ni puras leyes, debe haber participación”.
Es ahí donde surge la famosa palabra de moda “Gobernabilidad”, “Gobernanza”. Para este teórico catalán, “la gobernabilidad es un atributo de las sociedades no de sus gobiernos. La gobernabilidad se refiere a la capacidad de una determinada sociedad para enfrentar positivamente los desafíos y oportunidades que se les plantean en un tiempo determinando. Gobernabilidad no es, pues, estabilidad política, sino la creación de condiciones para reconocer y enfrentar colectivamente los retos y oportunidades en cada tiempo”.
Ahora bien, si se toma las referencias de Prats en cuanto a que “el sistema de mérito se caracteriza por nombramientos en base a exámenes competitivos, por la imposición de restricciones a la movilidad arbitraria y por la garantía y la exigencia de neutralidad política, todo ello asegurado por un cuerpo regulatorio independiente”, Paraguay cuenta en documentos un sistema de exámenes competitivos para todas las áreas. Sin embargo, “la garantía y la exigencia de neutralidad política” son las grandes ausentes. Basta con preguntar sobre el sistema de evaluaciones ¿Quién evalúa a quien a la hora de los exámenes para el acceso a un cargo público? Después de 62 años de gobierno que se valía de las repartijas de cargos públicos para su sostenimiento y la institucionalización de la corrupción no puede menos que dejar las dudas sobre la efectividad de los sistemas de evaluación.
Una sociedad inmiscuida en esa cultura de corrupción, en el que los méritos no tienen que ver con capacidad, sino con lealtad política, es menos que posible afirmar que existe un sistema de meritocracia puede solucionarse con las meras leyes.
Sin embargo, existe un proceso de discusión desde el poder político, Lilian Soto, actual ministra de la Secretaría de la Función Pública expuso recientemente la Conferencia Anual de la Asociación Internacional de Escuelas e Institutos de Administración Pública sobre los conceptos de “gobernabilidad democrática” y refirió “cuando reducimos la gobernabilidad a la mera posibilidad de implementar proyectos de gobierno concedemos la posibilidad de que las dictaduras existan, porque ¿quiénes más capaces que los dictadores de implementar sus proyectos? Tienen la represión, tienen la imposición, tienen las armas. En consecuencia el paradigma no es la gobernabilidad a secas sino la gobernabilidad democrática. Sin embargo, el agregado del concepto democracia al de gobernabilidad implica todo un conjunto de componentes conceptuales que resultan necesarios explicitar y acordar. Sobre todo porque la lógica más simple, o quizás debiéramos decir la más simplista, apuesta a reconocer como democrático aquello que cumple estrictamente las reglas de la democracia formal, y aún en casos más extremos y que forman parte de nuestro pasado latinoamericano reciente, la etiqueta democrática pudiera ser adosada, por ejemplo, al anticomunismo, como lo recuerda la propia Mouffe”.
Vale decir, que ya en época del gobierno anterior empezó un proceso de “cumplimiento de las Ley de la Función Pública”. Pero esa misma ley, es un ejemplo patético de cómo se puede reducir a polvos el concepto de meritocracia por la simple legalidad de los procedimientos. Fue así por ejemplo, que en el servicio exterior, en una auditoria, pudo comprobarse cómo un funcionario que ingresó como chofer, llegó a un cargo de primer ministro sorteando las “juntas de calificaciones”. Nadie cuestiona que un chofer de una embajada pueda eventualmente formarse, estudiar y tener méritos para acceder a la jerarquía de primer ministro. Pero el caso conmovió porque no hubo méritos y la junta de calificaciones consideró su “antigüedad” como sinónimo de expertís e idoneidad. El sistema de meritocracia también muchas veces se equivale al sistema de “padrinazgo”, porque el que trabaja más en políticas partidarias merece un trabajo en la función pública y no está mal visto. El problema es que se ha generado una situación de ineficacia y corrupción institucionalizada. En la actualidad, existe una discusión en la sociedad y desde la Secretaría de la Función Pública sobre el papel de la función pública en el proceso de cambio hacia la sociedad que se busca; sin embargo, todavía encuentra mucha resistencia en las voluntades políticas del poder legislativo y judicial que sigue manteniendo a los mismos funcionarios de la época de la dictadura.
***********************************
La sociedad paraguaya se encuentra en discusión sobre la función pública, la meritocracia y el sistema de padrinazgo. Esta discusión, plantea demasiadas contradicciones en un proceso político que benefició a muchos a través del clientelismo del sistema de padrinazgo e instauró una cultura de corrupción en actual resistencia evidente al mérito.
Los funcionarios del ámbito de la defensa tienen las mismas contradicciones que la sociedad toda. Los premios, distinciones y dádivas económicas ilegales por parte del gobierno de la dictadura eran para los militares amigos que utilizaban mejor la aplicación de la “Doctrina de la Seguridad Nacional” para el sostenimiento del poder del General Alfredo Stroessner.
Actualmente, la función pública sigue siendo el lugar dónde se concentra la mayor cantidad de empleos, por lo que si la sociedad a través de una expresión de necesidad de cambio votó una plataforma distinta de la del clientelismo público del partido de más arraigo en la estructura pública, es una señal clave.
La meritocracia estará en vigor cuando la sociedad madure y esté sus fundamentos entre los valores que la sociedad alongar en su organización como tal.
BIBLIOGRAFÍA
PRATS I CATALÁ, Joan. Los fundamentos institucionales del sistema de mérito: la obligada distinción entre función pública y empleo público en Función Pública y Gobernabilidad Democrática. Instituto de Gobernabilidad de Barcelona- ESADE- Generalidad de Catalunya-Universidad de las Naciones Unidas. Documentación Administrativa Nº 241-242-Agosto del 2005.
SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA. www.sfp.gov.py/
NORMATIVAS CONSULTADAS
Constitución Nacional de la República del Paraguay. Capítulo VII.Sección II- De la Función Pública
Ley N° 3031/2006 "Que modifica el Inciso b) del Artículo 14 de la Ley N° 1.626/2000 de la Función Pública”
Ley Nº 2523/2004
Ley Nº 3585/2008 "Que modifica los artículos 1º, 4º y 6º de la Ley Nº 2479/2004”
Ley Nº 2523/2004 "Que Previene, Tipifica y Sanciona el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública y el Tráfico de Influencias"
Ley N° 2777/2005 "Que prohíbe el nepotismo en la Función Pública"
Ley Nº 2767/2005 “Que aprueba el Convenio”
Ley Nº 2479/2004 “Sobre Discapacitados”
Ley Nº 3585/2008 "Que modifica los artículos 1º, 4º y 6º de Ley Nº 1626/2000 “De la Función Pública”
Ley Nº 2479/2004”
2 comentarios
tu hermana -
Hola, he participado este año en 6 concursos publicos de oposición y meritos, de las cuales en la mayoria de ellos llegue a la entrevista final. Pero me encontre con el gran dilema que depende siempre del Ministro, del Presidente del Consejo, del Secretario de Estado, del Procurador General, etc.
Yo no se para que llaman a concurso si al final solo aquellos que tienen padrinazgo ocupan esos cargos, es mas estos personajes ni siquiera participan del concurso, porque sus nombres ya están seleccionados.
El sistema utilizado por este gobierno es para blanquear a los que ingresan en las instituciones publicas a traves del padrinazgo, publicando a los medios que esas personas ingresaron por meritos y aptitudes!!!!
Es una verguenza que se utilice este sistema de blanqueo, porque ingresan a la funcion publica personas no aptas para los cargos, empeorando el sistema utilizado por gobiernos anteriores.
Este es el cambio? Un cambio para peor!!!
ENRIQUE -
Yo no se para que llaman a concurso si al final solo aquellos que tienen padrinazgo ocupan esos cargos, es mas estos personajes ni siquiera participan del concurso, porque sus nombres ya están seleccionados.
El sistema utilizado por este gobierno es para blanquear a los que ingresan en las instituciones publicas a traves del padrinazgo, publicando a los medios que esas personas ingresaron por meritos y aptitudes!!!!
Es una verguenza que se utilice este sistema de blanqueo, porque ingresan a la funcion publica personas no aptas para los cargos, empeorando el sistema utilizado por gobiernos anteriores.
Este es el cambio? Un cambio para peor!!!